Djohermansyah Djohan
Guru Besar IPDN, Presiden Institut Otonomi Daerah (i-OTDA), Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010–2014, Pj Gubernur Riau 2013-2014
VNews.click – Seperempat abad sudah otonomi daerah berjalan. Namun, memasuki usia ke-25, desentralisasi justru menghadapi paradoks. Ketika daerah semestinya semakin berdaya, kewenangan, anggaran, bahkan kendali pemerintahan perlahan bergerak kembali ke Jakarta. Arus balik sentralisasi kian terasa. De-otonomisasi kian deras. Ruang gerak pemerintah daerah pun semakin terbatas.
Apakah ini pertanda otonomi daerah telah gagal? Apakah setelah 25 tahun Indonesia perlu kembali ke pemerintahan yang serba terpusat?
Pertanyaan tersebut mengemuka dalam Institute Public Policy Inquiry #4 di Unika Atma Jaya, Jakarta, Kamis (29/10/2026), ketika membedah buku “Decentralization, Democracy and Local Politics in Indonesia” (Routledge). Pandangan saya sebagai narasumber tegas: otonomi daerah tidak boleh dimatikan. Yang harus dibenahi adalah cara kita mengelolanya.
*Mengapa Indonesia memilih otonomi?
Otonomi daerah bukan keputusan politik yang lahir tanpa alasan. Indonesia memilih desentralisasi karena menyadari bahwa persoalan rakyat sebagian besar berada di daerah. Politik pada hakikatnya berlangsung dekat dengan kehidupan masyarakat. “All politics is local.”
Pemerintahan yang dekat dengan rakyat semestinya lebih cepat mengenali persoalan, lebih tanggap memberikan pelayanan, dan lebih memahami kebutuhan setempat. Terlebih, Indonesia merupakan negara yang majemuk. Keberagaman geografis, sosial, ekonomi, dan budaya tidak mungkin dikelola dengan satu resep kebijakan yang seragam.
Konstitusi pun memberikan landasan yang jelas. Pasal 18 Ayat (5) UUD 1945 mengamanatkan penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan prinsip otonomi seluas-luasnya. Artinya, otonomi bukan hadiah atau kemurahan hati pemerintah pusat kepada daerah. Ia merupakan pilihan konstitusional untuk menghadirkan negara lebih dekat kepada rakyat.
Karena itu, keberhasilan otonomi tidak boleh hanya diukur dari banyaknya urusan yang diserahkan kepada daerah. Ukuran sesungguhnya ialah apakah desentralisasi mampu memperkuat persatuan nasional, memperluas demokrasi, meningkatkan kualitas pelayanan publik, mengurangi ketimpangan, dan menyejahterakan masyarakat.
*Arus balik sentralisasi
Sayangnya, perjalanan desentralisasi Indonesia tidak selalu bergerak maju. Ada kecenderungan maju-mundur: kewenangan diserahkan, kemudian ditarik kembali; kekhususan daerah diakui, tetapi ruang pelaksanaannya dipersempit.
Gejalanya dapat dilihat dari sejumlah kebijakan. Pengelolaan pendidikan menengah, kehutanan, kelautan, dan pertambangan mineral dan batubara mengalami pergeseran kewenangan ke provinsi maupun pemerintah pusat. Melalui UU Cipta Kerja, perizinan semakin dikendalikan pusat, sementara daerah lebih banyak menjalankan norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK) yang ditetapkan dari Jakarta.
Persoalannya bukan semata-mata siapa yang memegang kewenangan, melainkan apakah daerah masih memiliki keleluasaan untuk mengambil keputusan sesuai kebutuhan masyarakatnya.
Gejala serupa terlihat dalam hubungan keuangan pusat dan daerah. UU Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD) memang dimaksudkan memperbaiki tata kelola fiskal. Namun, pengaturan penggunaan transfer yang semakin terikat pada prioritas pusat berisiko menjadikan APBD sekadar instrumen pelaksanaan program nasional. Daerah memiliki anggaran, tetapi tidak sepenuhnya memiliki keleluasaan menentukan prioritas.
Dari sisi fiskal, realisasi transfer ke daerah (TKD) pada 2025 tercatat Rp849 triliun atau 92,3 persen dari pagu Rp919,9 triliun. Pagu 2026 kemudian dipangkas menjadi sekitar Rp693 triliun, sebelum meningkat menjadi Rp735 triliun pada 2027. Kenaikan tersebut belum sepenuhnya memulihkan ruang fiskal daerah.
Dari sisi kepemimpinan, menjelang Pilkada 2024, sebanyak 271 daerah sempat dipimpin penjabat kepala daerah yang ditunjuk pemerintah pusat. Sementara itu, banjir regulasi membuat pemerintah daerah kerap lebih sibuk menyesuaikan diri dengan aturan pemerintah pusat daripada mencari terobosan untuk menyelesaikan persoalan masyarakat.
Inilah paradoks desentralisasi kita: daerah diminta bertanggung jawab atas pelayanan dan pembangunan, tetapi ruang kewenangan dan fiskalnya semakin terbatas.
*Inovasi tidak boleh mati
Apakah dalam situasi seperti itu pemerintah daerah masih bisa berinovasi? Tentu saja. Ruangnya mungkin semakin sempit, tetapi belum tertutup.
Urusan wajib pelayanan dasar, seperti pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum, perumahan, ketenteraman, dan sosial, tetap menjadi tanggung jawab daerah. Di sektor-sektor inilah masyarakat menilai kehadiran pemerintah daerah.
Bahkan, UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah menyediakan landasan bagi inovasi daerah melalui Pasal 386–390. Ketentuan tersebut memberikan perlindungan hukum bagi kepala daerah yang melakukan inovasi, termasuk ketika inovasi itu tidak sepenuhnya mencapai sasaran, sepanjang dilaksanakan sesuai ketentuan dan tidak mengandung penyalahgunaan wewenang.
Sayangnya, ruang hukum ini belum dimanfaatkan secara optimal. Banyak kepala daerah masih terjebak dalam ketakutan mengambil keputusan. Padahal, pemerintahan yang hanya pandai menjalankan rutinitas tidak akan mampu menjawab perubahan zaman.
Kuncinya terletak pada kepemimpinan. Dengan regulasi dan sumber daya yang relatif sama, dua daerah bisa menghasilkan kinerja yang sangat berbeda. Artinya, kualitas kepemimpinan, kreativitas, integritas, dan keberanian mengambil keputusan menjadi faktor penentu.
Resentralisasi mungkin dapat membatasi kewenangan dan anggaran, tetapi tidak seharusnya mematikan akal sehat dan kreativitas pemerintah daerah.
Namun, inovasi juga menghadapi tiga jebakan serius.
Pertama, jebakan regulasi. Pemerintah daerah terlalu sibuk memenuhi prosedur dan mengikuti pola kebijakan pusat sehingga kehilangan keberanian untuk mencari solusi lokal.
Kedua, jebakan hukum dan korupsi. Sebagian kepala daerah takut berinovasi karena khawatir berhadapan dengan aparat penegak hukum. Sebaliknya, ada pula yang menyalahgunakan diskresi untuk kepentingan pribadi. Data i-OTDA mencatat 427 kasus korupsi kepala dan wakil kepala daerah sejak 2005. Karena itu, perlu garis pembatas yang tegas antara diskresi kebijakan yang sah dan tindakan koruptif.
Ketiga, jebakan fiskal. Sekitar 90 persen pemerintah daerah masih bergantung pada transfer pusat. Ketika sebagian besar APBD terserap untuk belanja pegawai dan belanja rutin, kemampuan membiayai pembangunan serta inovasi menjadi sangat terbatas.
*Berhasil, tetapi belum tuntas
Lantas, bagaimana menilai 25 tahun otonomi daerah? Menurut saya, neracanya memperlihatkan keberhasilan sekaligus kegagalan.
Otonomi berhasil menjaga keutuhan NKRI. Konflik vertikal antara pusat dan daerah yang sebelumnya mengancam persatuan perlahan bergeser menjadi kompetisi horizontal antardaerah. Perdamaian Aceh juga menunjukkan bahwa pemberian kewenangan khusus dapat menjadi jalan penyelesaian konflik.
Demokrasi lokal tumbuh melalui pemilihan kepala daerah secara langsung. Survei Populi Center pada Juni 2025 mencatat 91 persen publik menginginkan bupati dan wali kota tetap dipilih langsung. Pelayanan pemerintahan pun semakin dekat dengan masyarakat. Otonomi juga membuka kesempatan lahirnya pemimpin-pemimpin nasional dari daerah.
Namun, keberhasilan itu tidak boleh menutup mata terhadap kegagalan.
Pemekaran daerah terlalu berlebihan. Jumlah kabupaten/kota yang pada 1998 masih kurang dari 300 kini mencapai 508, sedangkan provinsi bertambah dari 27 menjadi 38. Tidak semua daerah otonom baru mampu mandiri secara ekonomi dan fiskal.
Korupsi juga ikut terdesentralisasi. Politik uang, politik dinasti, jual beli jabatan, dan birokrasi yang dijadikan mesin politik masih menjadi penyakit serius. Ketergantungan fiskal kepada pusat belum teratasi, sementara pelaksanaan otonomi khusus di sejumlah daerah masih menghadapi berbagai persoalan.
Ada satu angka yang menarik untuk direnungkan. Survei menunjukkan 51,75 persen masyarakat tidak mengetahui atau belum pernah mendengar istilah otonomi daerah. Namun, 91 persen menghendaki Pilkada langsung tetap dipertahankan.
Ini menunjukkan masyarakat menyukai salah satu produk demokrasi lokal, tetapi belum sepenuhnya memahami otonomi daerah sebagai hak dan instrumen untuk memperjuangkan kepentingan mereka. Otonomi belum berhasil dikomunikasikan sebagai milik rakyat.
*Jangan salah mengobati
Dari perjalanan seperempat abad tersebut, setidaknya ada lima pelajaran penting.
Pertama, kewenangan harus diikuti kapasitas. Pengalaman “big bang decentralization” pada 1999 memperlihatkan bahwa penyerahan kewenangan secara cepat tanpa kesiapan kelembagaan dan sumber daya manusia dapat melahirkan apa yang disebut sebagai “raja-raja kecil” di daerah.
Kedua, keseragaman bukan jawaban bagi Indonesia yang majemuk. Desentralisasi harus memberi ruang bagi pendekatan asimetris sesuai karakteristik daerah. Tidak semua daerah harus dikelola dengan pola yang sama, termasuk dalam pengaturan demokrasi dan pilkada.
Ketiga, uang harus mengikuti kewenangan. Tidak masuk akal menuntut daerah bertanggung jawab atas pelayanan publik dan pembangunan jika sumber pembiayaannya terus dibatasi. Keadilan fiskal menjadi prasyarat penting bagi keberhasilan otonomi.
Keempat, pemerintah pusat harus lebih mengedepankan pembinaan daripada pengendalian. Fungsi gubernur sebagai wakil pemerintah pusat perlu diperkuat agar mampu menyinergikan kebijakan nasional dengan kepentingan daerah.
Kelima, desentralisasi harus dipahami lebih luas. Selama ini, pembahasannya cenderung bertumpu pada tiga dimensi: politik, administrasi, dan fiskal. Padahal, dimensi ekonomi dan budaya sama pentingnya. Tanpa penguatan ekonomi lokal, APBD akan terus menjadi tumpuan utama pembangunan. Tanpa penghormatan terhadap budaya dan kekhasan daerah, otonomi khusus Aceh, keistimewaan DIY, kekhasan Bali, dan kekhususan Papua berisiko kehilangan makna substantifnya.
Namun, tantangan resentralisasi masih perlu ditelisik lebih mendalam. Sebab, persoalan hari ini bukan hanya bagaimana desentralisasi dijalankan, melainkan bagaimana mempertahankannya agar tidak kehilangan substansi.
Pada akhirnya, desentralisasi bukanlah tujuan pada dirinya sendiri. Ia adalah instrumen untuk memperkuat demokrasi, meningkatkan kesejahteraan, dan menjaga keutuhan bangsa. Jika dalam pelaksanaannya muncul korupsi, inefisiensi, atau penyalahgunaan kekuasaan, yang harus diperbaiki adalah tata kelolanya, bukan membatalkan prinsip dasarnya.
Jangan sampai kesalahan mengelola otonomi dijadikan alasan untuk menghidupkan kembali sentralisasi. Indonesia tidak membutuhkan pemerintah pusat yang semakin gemuk dan daerah yang semakin kerdil. Yang dibutuhkan ialah pusat yang kuat dalam urusan strategis dan daerah yang berdaya dalam mengurus rakyatnya. Otonomi daerah bukan untuk dimatikan, melainkan untuk disempurnakan.[Fas]
Ikuti saluran vnews.click – Media Informasi Kepri di WhatsApp: https://whatsapp.com/channel/0029VanjuMgDjiOcvP1Y1x2N